LA CORTE DI GIUSTIZIA SI PRONUNCIA SULLE NORME CHE REGOLANO LE AZIONI PER IL RISARCIMENTO DEL DANNO AI SENSI DEL DIRITTO NAZIONALE PER VIOLAZIONI DELLE DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONCORRENZA

In 12 gennaio 2023, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata nella Causa C-57/21, RegioJet a.s. contro České dráhy a.s., sull’interpretazione dell’articolo 5, paragrafi 1 e 4, dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e dell’articolo 6, paragrafi 7 e 9, della Direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea^[1]. Tale domanda era stata presentata nell’ambito di una controversia tra la RegioJet a.s. (“RegioJet”), un’impresa che offre servizi di trasporto ferroviario di persone sulla tratta Praga-Ostrava (Repubblica ceca), e la České dráhy a.s.(“ČD”), un trasportatore ferroviario nazionale detenuto dallo Stato ceco, in merito alla domanda di divulgazione di prove presentata dalla RegioJet nel contesto di un’azione per il risarcimento del danno asseritamente subìto da tale società a causa dei comportamenti anticoncorrenziali della ČD.

Questi i fatti.

In data 25 gennaio 2012, l’Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Ufficio per la tutela della concorrenza; “ÚOHS”) aveva avviato un procedimento amministrativo vertente su un possibile abuso di posizione dominante commesso dalla ČD. Successivamente, la RegioJet aveva proposto un’azione risarcitoria nei confronti della ČD dinanzi al Městský soud v Praze (Corte municipale di Praga) diretta al risarcimento di un danno che troverebbe origine proprio in comportamenti asseritamente contrari alle regole di concorrenza. Poiché, tuttavia, la Commissione Europea, in data 10 novembre 2016, aveva deciso di avviare un procedimento d’indagine formale al fine di valutare l’esistenza di prezzi predatori asseritamente praticati dalla ČD nell’ambito della prestazione di servizi di trasporto ferroviario di persone sulla linea Praga-Ostrava, l’ÚOHS aveva sospeso il procedimento amministrativo senza concluderlo formalmente. 

Nell’ambito della sua azione per risarcimento, la RegioJet aveva chiesto la divulgazione dei documenti che supponeva in possesso della ČD. Il Městský soud v Praze, pertanto, aveva ordinato alla ČD di produrre documenti che contenevano, da un lato, informazioni espressamente preparate da tale società ai fini di un procedimento dinanzi all’ÚOHS e, dall’altro, informazioni obbligatoriamente preparate e conservate al di fuori di tale procedimento. Tale giudice, tuttavia, aveva respinto le domande della RegioJet dirette ad ottenere la divulgazione, da un lato, della contabilità del settore commerciale della ČD, e, dall’altro, dei verbali delle riunioni del suo consiglio di amministrazione per i mesi di settembre e ottobre 2011. Di conseguenza, la RegioJet e la ČD si erano rivolte al Nejvyšší soud (Corte suprema; il “giudice del rinvio”) che, alla luce della necessità di interpretare la normativa europea rilevante in materia, aveva deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia cinque questioni pregiudiziali.

Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 5, paragrafo 1^[2], della Direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che esso osta a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove ai fini di un procedimento nazionale avviato al suo cospetto e relativo ad un’azione di risarcimento danni vertente su una violazione del diritto della concorrenza, allorché un procedimento relativo alla medesima infrazione sia pendente dinanzi alla Commissione, ai fini dell’adozione di una decisione in applicazione del capitolo III del Regolamento n. 1/2003, e abbia condotto il giudice nazionale a sospendere quello avviato al suo cospetto.

La Corte ha preliminarmente ricordato che, conformemente al Regolamento 1/2003, mentre l’avvio di un procedimento da parte della Commissione priva le autorità garanti della concorrenza degli Stati Membri della competenza ad applicare gli articoli 101 e 102 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) in relazione alle stesse infrazioni^[3], un giudice nazionale investito di un’azione risarcitoria non viene automaticamente privato, a causa dell’avvio del procedimento da parte della Commissione, di tale competenza nonché di quella a statuire sulle infrazioni esaminate da quest’ultima^[4]. Del pari, anche la Direttiva 2014/104 non impone ai giudici nazionali degli Stati Membri di sospendere i procedimenti relativi ad azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme in materia di concorrenza instaurati dinanzi a loro a causa dell’avvio di un procedimento della Commissione riguardante le stesse infrazioni. 

Più particolarmente, la Direttiva 2014/104 non osta automaticamente a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove nell’ambito di un’azione di risarcimento danni per un’asserita violazione delle norme in materia di concorrenza in corso, mentre un procedimento avente ad oggetto la stessa infrazione è al contempo condotto dalla Commissione e il giudice nazionale ha sospeso il procedimento relativo all’azione di risarcimento dei danni in attesa della conclusione di quest’ultimo. Qualora decida di ordinare la divulgazione di prove ai fini di un procedimento relativo ad un’azione risarcitoria sospeso a seguito dell’avvio di un procedimento da parte della Commissione, infatti, un giudice nazionale non adotta, in linea di principio, una decisione suscettibile di essere in contrasto con quella contemplata da quest’ultima in tale procedimento.

Laddove siano in procinto di ingiungere al convenuto o ad un terzo di produrre prove pertinenti in suo possesso, i giudici nazionali devono farlo nel rispetto dei requisiti imposti dalla Direttiva 2014/104. Di conseguenza, i giudici nazionali aditi, che sono tenuti a limitare la divulgazione di prove a quanto è strettamente pertinente, proporzionato e necessario, devono fare in modo che una decisione relativa alla divulgazione di prove non incida indebitamente su un’indagine in corso condotta da un’autorità garante per violazione del diritto della concorrenza, essendo pertanto chiamati ad effettuare un esame, in ragione della domanda di cui sono investiti, per quanto riguarda la pertinenza delle prove richieste, il nesso tra tali prove e la domanda di risarcimento presentata, la sufficienza del loro grado di precisione nonché la loro proporzionalità. A tale riguardo, l’esigenza di proporzionalità dovrebbe essere valutata attentamente quando la divulgazione delle prove rischia di compromettere la strategia di indagine di un’autorità garante della concorrenza rivelando quali documenti facciano parte del fascicolo o rischia di avere un effetto negativo sul modo in cui le imprese cooperano con le autorità garanti della concorrenza. Più particolarmente, nell’esaminare la proporzionalità di un ordine di divulgazione di informazioni, i giudici nazionali devono considerare altresì la questione se la parte stia richiedendo la divulgazione in relazione ad un’azione per il risarcimento del danno intentata dinanzi a un giudice nazionale^[5]. Di conseguenza, nell’ambito dell’esame della proporzionalità di un’ingiunzione di divulgazione di prove, un giudice nazionale deve tenere conto anche della circostanza che il procedimento relativo all’azione di risarcimento del danno è stato sospeso, assicurandosi che tale divulgazione, che deve dar seguito ad una domanda sufficientemente circoscritta e suffragata, sia necessaria e proporzionata ai fini della prosecuzione di tale azione.

Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 6, paragrafo 5^[6], della Direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che la sospensione, da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza, del procedimento amministrativo da essa avviato, per il motivo che la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi del capitolo III del Regolamento n. 1/2003, può essere assimilata alla chiusura di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità “adottando una decisione o in altro modo”, ai sensi di tale disposizione.

Secondo la Corte, l’interpretazione letterale dell’articolo 6, paragrafo 5, della Direttiva 2014/104, il contesto nel quale si inserisce nonché gli obiettivi da esso perseguiti indicano che una sospensione del procedimento relativo all’azione per risarcimento danni, come quella del caso concreto, non può essere assimilata alla chiusura del procedimento. La parola “sospensione”, infatti, indica un’interruzione momentanea del procedimento, che pertanto non si conclude riprendendo una volta che la causa della sospensione venga meno. Nel riferirsi al fatto di chiudere il procedimento adottando una decisione o “in altro modo”, inoltre, la Direttiva 2014/104 si riferisce a misure che, quanto alla loro sostanza e alla loro finalità, vengono adottate quando un’autorità nazionale garante della concorrenza decide che, alla luce delle informazioni raccolte nel corso del procedimento, sia possibile, o persino necessario, statuire e concludere il medesimo. Il fatto che un’autorità nazionale garante della concorrenza sospenda il suo procedimento amministrativo, quand’anche ciò sia motivato dall’avvio di un procedimento da parte della Commissione, pertanto, non può essere assimilato ad una chiusura di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità “in altro modo”.

Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 5, paragrafo 8^[7], l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e l’articolo 6, paragrafo 9^[8], della Direttiva 2014/104 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale che limita temporaneamente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, non solo la divulgazione delle informazioni “elaborate” espressamente ai fini del procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza, e bensì anche quella di tutte le informazioni “presentate” a tal fine.

La Corte ha preliminarmente rilevato che la protezione temporanea conferita in forza dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della Direttiva 2014/104 non riguarda ogni informazione presentata espressamente, spontaneamente o su richiesta dell’autorità garante della concorrenza, ai fini di un siffatto procedimento, e bensì unicamente quelle elaborate specificamente ai fini di un procedimento avviato da tale autorità. Di conseguenza, una normativa nazionale che limiti temporaneamente la divulgazione di tutte le informazioni presentate nel corso di un procedimento su richiesta di un’autorità garante della concorrenza o in modo spontaneo, comprese quelle preesistenti, non è conforme all’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e all’articolo 6, paragrafo 9, della Direttiva 2014/104.

Ciò, tuttavia, non implica che il giudice, investito di una domanda di divulgazione di prove nell’ambito di un procedimento relativo ad un’azione di risarcimento danni per violazione delle regole di concorrenza, sia necessariamente tenuto ad ordinare la divulgazione di tutti i documenti che non sono stati specificamente elaborati ai fini del procedimento pendente dinanzi all’autorità garante della concorrenza, in quanto spetta in ogni caso a quest’ultimo il compito di assicurarsi che la divulgazione delle prove richiesta in tale fase del procedimento, che deve soddisfare le condizioni enunciate agli articoli 5 e 6 della Direttiva 2014/104, non ecceda quanto necessario in relazione alla domanda di risarcimento di cui è investito.

Con la sua quarta questione, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 5, paragrafo 1, della Direttiva 2014/104, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della stessa, debba essere interpretato nel senso che tali disposizioni non ostano a che un giudice nazionale si pronunci su una domanda di divulgazione di prove e ne ordini il sequestro rinviando l’esame della questione se tali prove contengano “informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza”, ai sensi di quest’ultima disposizione, al momento in cui tale giudice avrà accesso alle prove medesime.

La Corte ha preliminarmente ricordato che il regime previsto all’articolo 6, paragrafo 5, della Direttiva 2014/104 in materia di prove rientranti nella lista grigia mira ad evitare che una decisione relativa alla divulgazione di prove incida indebitamente su un’indagine in corso per violazione delle norme europee o nazionali in materia di concorrenza condotta da un’autorità garante. Di conseguenza, mentre il perseguimento di tale obiettivo comporta che l’accesso alle prove rientranti nella lista grigia non sia concesso ai richiedenti né ad altri terzi prima che l’autorità garante della concorrenza abbia concluso il suo procedimento, esso non osta a che un giudice nazionale, applicando uno strumento procedurale nazionale, disponga la divulgazione di prove, che potrebbero rientrare nella lista grigia, nella sola prospettiva di sottoporre a sequestro i documenti di cui trattasi e di divulgarli al richiedente, su richiesta, solo dopo che il giudice abbia verificato se tali documenti contenessero effettivamente prove rientranti in tale lista. Tenuto conto della necessità di rimediare all’asimmetria dell’informazione e di garantire l’efficacia dell’attuazione del diritto della concorrenza a livello privatistico, infatti, la Direttiva 2014/104 consente ad un giudice nazionale di avvalersi, in forza del diritto processuale nazionale applicabile, di un siffatto strumento nazionale al fine, in particolare, di prevenire il ricorso eccessivo all’esenzione prevista all’articolo 6, paragrafo 5, di detta direttiva. 

Il ricorso ad un tale strumento, tuttavia, deve rispettare i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità. Più particolarmente, occorre tener conto della portata e dei costi della divulgazione di prove, della pertinenza delle prove di cui è stata chiesta la divulgazione al fine di suffragare la fondatezza della domanda di risarcimento o ancora della questione se la domanda di divulgazione di prove contenute nel fascicolo dell’autorità garante della concorrenza sia stata formulata in modo specifico per quanto riguarda la natura, l’oggetto o il contenuto dei documenti considerati. Di conseguenza, le richieste di divulgazione devono essere esaminate con attenzione particolare, e non dovrebbero essere considerate proporzionate quando riguardano una trasmissione generica dei documenti del fascicolo di un’autorità garante della concorrenza relativamente ad un determinato caso o la divulgazione generica di documenti presentati da una parte nel contesto di un caso particolare.

Con la sua quinta questione, infine, il giudice del rinvio chiedeva se l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della Direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che, qualora un giudice nazionale rinvii l’esame della questione se le prove di cui si chiede la divulgazione contengano “informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza”, tale giudice può negare al richiedente o ad altre parti del procedimento nonché ai loro rappresentanti l’accesso a tali prove, e ciò in conformità all’articolo 5, paragrafo 4^[9], di tale direttiva.

La Corte ha preliminarmente ricordato che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della Direttiva 2014/104, i giudici nazionali hanno non solo il diritto, e bensì anche l’obbligo di garantire che un’altra parte non abbia accesso, nel corso di un procedimento avviato da un’autorità garante della concorrenza, alle informazioni preparate elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di tale procedimento. Di conseguenza, laddove un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento processuale di diritto nazionale, ordini la divulgazione di prove che possono rientrare nella lista grigia al fine di verificare se effettivamente vi rientrino, tale giudice deve assicurare, indipendentemente dalla questione se i documenti di cui trattasi contengano o meno informazioni riservate, che nessun’altra parte del procedimento vi abbia accesso, qualora esse rientrino nella lista bianca, prima che esso completi tale verifica o, qualora dette prove rientrino nella lista grigia, prima che l’autorità garante della concorrenza competente abbia chiuso il suo procedimento.

Tutto ciò premesso, la Corte ha pertanto statuito che:

“L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove ai fini di un procedimento nazionale avviato dinanzi a tale giudice e relativo a un’azione di risarcimento danni vertente su un’infrazione al diritto della concorrenza, sebbene un procedimento relativo a tale infrazione sia pendente dinanzi alla Commissione europea, ai fini dell’adozione di una decisione in applicazione del capitolo III del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE], e abbia condotto il giudice nazionale a sospendere il procedimento dinanzi a sé. Il giudice nazionale deve tuttavia accertarsi che la divulgazione delle prove richiesta in tale fase del procedimento, che deve soddisfare le condizioni enunciate agli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104, non ecceda quanto necessario in relazione alla domanda di risarcimento di cui è investito.

L’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 deve essere interpretato nel senso che la sospensione, da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza, del procedimento amministrativo avviato da quest’ultima, per il motivo che la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi del capitolo III del regolamento n. 1/2003, non può essere assimilata alla conclusione di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità «adottando una decisione o in altro modo», ai sensi di tale disposizione.

L’articolo 5, paragrafo 8, l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e l’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104 devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che limita temporaneamente, a titolo dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, non solo la divulgazione delle informazioni «elaborate» specificamente ai fini del procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza, ma anche quella di tutte le informazioni «presentate» a tal fine.

L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della stessa deve essere interpretato nel senso che tali disposizioni non ostano a che un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale nazionale, si pronunci sulla divulgazione di prove e ne ordini il sequestro rinviando l’esame della questione se tali prove contengano «informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», ai sensi di tale ultima disposizione, al momento in cui avrà avuto accesso a siffatte prove. Il ricorso a un siffatto strumento deve tuttavia rispettare i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, come precisati all’articolo 5, paragrafo 3, e all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2014/104. 

L’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104 deve essere interpretato nel senso che qualora un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale di diritto nazionale, rinvii l’esame della questione se le prove di cui si chiede la divulgazione contengano «informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», tale giudice deve assicurare che il richiedente o altre parti del procedimento, nonché i loro rappresentanti, non abbiano accesso a tali prove, qualora esse rientrino nella lista bianca, prima che esso abbia completato tale verifica o, qualora dette prove rientrino nella lista grigia, prima che l’autorità garante della concorrenza competente abbia chiuso il suo procedimento”.

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